【摘 要】《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》经十届全国人大常委会第23 次会议审议通过，已于2007年1月1日起正式施行。《监督法》的颁布施行，为地方各级人大常委会如何履行监督职权提供了较好的法律依据。本文试从监督法的制度设计、内容安排出发，对其所展现的立法特点和精神进行了剖析，提出了监督法对人大监督工作的现实意义，并重点探讨了当前监督法实施过程中，在时间设计、程序运作、社会通报、队伍建设等方面的问题，进而阐述了地方人大在今后监督工作中应把握的重点和方向。

【关键词】地方人大  监督机制  工作效果 

监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。多年来，地方各级人大常委会为加强和改进人大监督工作进行了积极的探索和实践，但在实践中监督程序不够完善、监督依据不够充分等问题比较突出，并在很大程度上制约了人大监督的优势和作用的发挥。《监督法》的颁布实施，不仅规范了“一府两院”接受人大监督的内容和要求，而且完善了人大常委会实施监督的形式和程序，对地方人大监督工作提出了更新、更高的要求。本文试就如何贯彻《监督法》，进一步加强人大的监督工作谈一些肤浅的认识。

一、《监督法》制度安排所体现的特点

《监督法》从酝酿起草到制定出台历时20年，是在认真总结经验、广泛听取各方面意见的基础上，经过反复修改、多次审议后形成的，凝聚了全国人大代表、常委会组成人员、地方各级人大和专家学者的集体智慧。从其制度设计、内容安排来看，主要体现在三个方面：

（一）《监督法》体现了与相关法律相衔接。按照《监督法》的规定，人大常委会监督“一府两院”的基本制度或基本方式主要有：听取和审查“一府两院”的专题工作报告以及人民政府的其他报告、审查和检查法律法规的实施情况、询问与质询、特定问题调查、审议和决定撤职权，等等。这些监督制度或监督方式，在现行宪法、全国人大组织法、地方人大与地方政府组织法中，已经做出了初步的、原则性的规定。在各级人大常委会过去的监督实践中，这些监督制度或监督方式，绝大多数已经得到了不同程度的运用。但是，勿庸讳言，在《监督法》诞生之前，由于配套的监督程序缺失，以及其他方面的原因，某些监督方式并没有发挥出应有的效能，从而影响了人大监督的优势。现在，《监督法》通过对这些监督制度或监督方式予以专门的、系统的规定，实际上是在现行的宪法、地方组织法的框架内，对各级人大常委会监督“一府两院”的制度，进行了具体化、程序化的建设。

（二）《监督法》体现了与国家政体相衔接。按照宪法的规定，我国的政体是人民代表大会制，其核心内容是：“一府两院”由人民代表大会产生，向人民代表大会负责并报告工作，接受人民代表大会的监督；在人民代表大会闭会期间，“一府两院”还要向同级人大常委会负责，接受同级人大常委会的监督。而《监督法》则全面规定了人大常委会监督“一府两院”的系列制度，并构成了人民代表大会制度的一个不可或缺的组成部分，甚至是核心部分。譬如，《监督法》第五条规定：“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院、人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。”第六条又规定：“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，应当向本级人民代表大会报告，接受监督。”按照这些规定，《监督法》旨在规范各级人大常委会对“一府两院”的监督，其实就是对我国政体的更具体的制度表达。

（三）《监督法》体现了与现代法理的衔接。从理论上讲，人大常委会可以相对自由地确定专题工作报告的主题，但从《监督法》的有关内容看，除了“总则”部分，其他部分事实上都是对监督机构与被监督机构，在具体监督过程中各个环节的程序性规定，即无论是监督机构还是被监督机构，都被置于一个有章可循的监督过程之中。如《监督法》强调了人大常委会有听取和审议“一府两院”专题工作报告的权力，同时也规定了人大常委会要公布听取和审议专题工作报告的年度计划；正式听取和审议专题工作报告之前，人大常委会办事机构还要将各方面对该项工作的意见汇总，交由被监督机构，以便让被监督机构提前准备；“一府两院”的专题工作报告在正式审议之前，还应提前二十日送给人大常委会有关机构征求意见，等等。这类细节性规定，都较好地融入了现代法理思想，体现了对当代政治现实的理解和尊重，而唯有这样，也才能有助于提高监督过程的规范性和可预期性。

二、《监督法》颁布实施对现实人大工作的意义

《监督法》的颁布实施，是完善人民代表大会制度的一项重要举措，对于各级人大常委会依法行使监督职权，健全监督机制，增强监督实效，促进依法行政和公正司法，更好地发挥人民代表大会制度的特点和优势，推进社会主义民主法治建设，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

（一）从监督主体看，有利于提高人大常委会在实际政治生活中的地位。在实践中，人大常委会的地位并不完全与宪法所规定的地位一致。所谓“人大是橡皮图章”、“人大是二线”的说法，就是对人大这种尴尬状况的形象表述。而《监督法》则明确地划分了监督权、行政权、司法权的边界，为人大监督权有效行使提供了广阔的空间。同时，《监督法》充分体现了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，也渗透了党的执政方式将从过去党政合一向依法执政、重视通过国家权力机关执政方式的转变，而人大及其常委会恰恰是这一转变过程中的一个重要载体，必将担当起历史重任并发挥好重要作用。

（二）从监督效果看，有利于促进地方各级人大监督作用的发挥和提升。多年来，各地人大为加强和改进监督工作进行了积极的探索和实践，但监督不力问题却一直是人大工作中的薄弱环节。从宪法上看，应该说宪法赋予人大常委会的监督权是充分的，但由于监督形式不够具体、监督程序不够完善、监督内容不够明确等原因，在很大程度上制约了人大监督作用的发挥。而《监督法》则系统地规定了人大常委会的监督形式、监督程序，明确了四项经常性监督工作和三项非经常性监督工作的启动条件、启动机构、处理方式，较好地解决了监督工作中的形式、程序问题，保障了监督权行使的合法性、公正性和权威性，有利于促进人大监督作用的发挥。

（三）从监督对象看，有利于“一府两院”把对党负责和对人民负责统一起来。宪法规定“一府两院”是人大的主要监督对象，要为人大及其常委会负责，但在实践中，“一府两院”往往是重视对同级党委负责而忽视对同级人大及其常委会负责，有的甚至是不负责的。究其原因，很重要的一条，是缺乏完备有效的监督制度作保障。而《监督法》则完善了听取专项工作报告、实施计划预算监督、开展执法检查等制度，确立了监督工作情况向代表通报和社会公开制度，这些制度都有利于把“一府两院”工作置于人大监督和社会舆论监督之下，从而促使“一府两院”把对党负责与对人民负责统一起来，推进依法治国和社会主义民主政治建设。

三、《监督法》在实施中尚需探讨的几个问题

《监督法》的颁布实施，为各级人大常委会规范和加强监督工作提供了明确的法律依据，但要真正确保这部法律得到很好的贯彻实施，还有许多问题需要进一步探讨和把握。

（一）在时间设计方面。《监督法》对“一府两院”送交专项工作报告初稿、“一府两院”送交专项工作报告正稿，以及常委会将专项报告送发常委会组成人员等在时间上作了二十日、十日、七日的规定。虽然这些规定较好地规范了监督程序，但从以往我区的实践看，实施有较大的难度。一是会议时间不确定性。过去我们采用预备通知与正式通知相结合方式，但预备通知发出的时间往往少于一月，而正式会议时间确定往往离会议召开只有几天时间，且还存在较大的变动性；二是会议议题难确定。除了年初确定的计划议题外，我们也会根据区委、区府工作重点或群众反映热点问题作相应的增加，随意性也较大，有的甚至是明天要开了，今天才确定，特别是人事任免、代表暂停职务等议题；三是报告送发难。我们曾要求“一府两院”在会议召开前七日将专项报告送达，但在实践中却一直没有运行起来，后也不了了之。那么今后要在七日内将专项工作报告送发给委员，就显得更加难。如何落实这些时间上的规定，尚需我们人大工作者作进一步探索与努力。

（二）在程序运作方面。根据《监督法》的有关精神，结合省、市人大的要求，我们在拟定的《关于贯彻实施〈监督法〉若干意见》中提出，常委会办事机构应当在举行会议三十日前，将各方面对该项工作的意见整理汇总，交由“一府两院”研究并由他们在专项工作报告中作出回应；对“一府两院”送交的专项工作报告初稿，常委会办事机构应在会议十五日前，将修改意见予以反馈。也就是说，在召开常委会会议前，常委会有关办事机构已就该项工作向“一府两院”反馈了两次意见，那么在常委会会议期间，如果仍按以往的审议发言惯例，那么这种发言的质量和效果势必成为“鸡肋”。这一点事实上已成为我区目前常委会组成人员感到压力最大的一块。那么，会上是否还需要再审议？如果要审怎么审？委员发言时讲什么？都值得我们作进一步研究。

（三）在社会通报方面。《监督法》中较为明显的一个特点，就是把人大监督与社会舆论监督结合起来，要求人大常委会将有关工作报告、审议意见、对审议意见研究处理等情况，向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。这虽然为我们人大加大监督力度提供了一条较好地途径，但同样也给我们人大带来了不少压力，“一府两院”工作报告怎么写？审议意见应该怎么整理？向社会公布的内容是否可以删减？向社会公布的面是否可以选择？涉及社会敏感问题怎么办？说到底，这些问题就是问我们人大有没有像李金华那样掀起“审计风暴”的勇气和决心。目前，一些地方在拟定有关贯彻实施《监督法》若干意见时或者在具体操作中，大都采用了回避向社会公布这一规定或者打一些“擦边球”，但从严格意义上来说，其实这种做法已经有“违法”之嫌。

（四）在队伍建设方面。《监督法》对人大常委会的监督工作提出了很高的要求，相应的工作量也很大，涉及到召开常委会会议前的调查、监督议题的确定、会前对专项工作报告提出意见、审议意见的归纳整理等等，这些都需要我们常委会办事机构去实施、去落实，而在现实中，我们常委会办事机构往往只有一、二个编制，势必受到时间、精力、知识等方面的制约，再加之人大整体队伍结构不够合理、人员素质不太理想、知识层次相对欠缺等诸多原因，人大监督工作要提高质量和效果十分不易，尤其在对财政方面的监督，弊端则更为明显，政府部门一个财政预算编制往往是一个班子，财政执行又是整个“一府两院”，可谓“点多线长面广”，而我们常委会组成人员总共才几个？负责财政监督的人手有多少？并且能够真正看得懂财政报告的人又有几个？因此，人大队伍如何建设问题值得我们作进一步探讨。

四、对当前加强人大监督工作的几点看法

《监督法》的颁布实施，标志着人大监督工作进入了一个新的历史时期，但我们关注的并不是他的象征意义，而在于如何落实这部法律。当前，我认为：

（一）突出监督重点，增强监督实效。地方人大及其常委会对“一府两院”的监督，面宽线长，内容广泛，而目前人大监督力度不够、效果不明显的主要原因之一，就是监督的重点不突出、针对性不强。因此，要提高人大监督效果，就要选择确定好监督重点。

要围绕党委关注的重大问题实施监督。为了充分发挥人大监督作用，《监督法》明确了加强人大监督与坚持党的领导的关系，体现了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。在“坚持科学发展、构建和谐社会”中，党委处于总揽全局、协调各方的领导地位，党委作出的重大决策，关系到本行政区域内经济和社会发展的全局。因此，人大履行监督职责，应从发挥地方国家权力机关的职能作用出发，积极推动党委重大决策的贯彻执行。事实证明，围绕党委的重大决策实施监督，有利于把人大监督工作服务于党委的中心工作之中。

要围绕“一府两院”工作的薄弱环节实施监督。《监督法》通篇从原则到具体程序设计都体现了人大常委会对“一府两院”的监督关系，为人大监督权有效行使提供了空间。但人大监督由于受机构、人员以及方法的限制，不可能对“一府两院”进行实时监控式的监督检查。因此，我们人大监督工作的着力点必须要有所选择，即要选择“一府两院”已经做了，但仍然存在差距的事项；选择“一府两院”应该做，且通过努力，能够做，但尚未做的事项。只有抓住这些薄弱环节，那么我们人大监督才能有力度、出效果。

要围绕群众普遍关注的热点难点问题实施监督。人大常委会是民意机关，人大的监督必须把维护好、实现好和发展好人民群众的根本利益，作为监督工作的出发点和落脚点，这在通篇《监督法》中也有体现。所以，地方人大及其常委会要把群众关心的热点难点问题作为重点内容，依法对有关方面的工作进行监督，更好地维护人民群众的利益。近年来，我区人大常委会开展的几项工作，如为解决西乡片的饮用水问题，开展的视察检查；为解决群众出行难问题，开展的主任接待代表日活动；为推进法院的执行工作，开展的审议监督工作，等等，都体现了人大监督的问题是群众关注的热点难点问题，并取得了较好的效果。

（二）改进监督方法，完善监督机制。中国的民主政治建设只能是渐进式发展，《监督法》就体现了这一特点：实践经验比较成熟的进行了深化、细化；实践经验尚不成熟的，作出了原则规定；缺乏实践经验，各方面意见又不一致的，暂不作规定。地方人大常委会在贯彻《监督法》时，同样要以渐进观念、务实态度来积极推动，在法定范围内不断探索创新监督方法和监督机制。

要由注重面上监督向点面监督相结合转变。面上的监督也是总体性监督，是指通过听取和审议“一府两院”工作报告、开展视察、执法检查等形式，对“一府两院”的全面或某一方面工作进行的监督。这种监督方法往往不易发现深层次的问题，影响监督效果。而《监督法》在规定这些总体性监督的同时，也对询问和质询、特定问题调查以及撤职案等具体性监督做出了规定。因此，各级人大及其常委会在对“一府两院”整体性工作进行监督的基础上，要以面找点，以点促面，再深入地研究一些薄弱环节，就容易发现一些问题，从而提高监督的针对性和实效性。

要由一次性监督向连续性监督转变。对于“一府两院”工作中的薄弱环节和现实中存在的一些“老大难”问题，如果人大只限于一次性听听汇报，搞搞视察，提提意见，往往并不能使问题得到很好地解决，而是需要我们根据实际情况，坚持长期抓、连续抓、反复抓，直到取得较好效果为止。比如，就我区正在实施的区域供水工程建设来说，自2004年区十五届人大二次会议作出决议以来，区人大常委会每年都要进行视察检查、审议监督，还适时对影响工程建设进度的难点问题，组织开展主任接待日活动，进行连续跟踪督促，较好地推进了工程建设步伐。

要由注重监督形式向形式与效果并重转变。做好人大监督工作，注重监督的方式和程序的法定性是必要的，但体现人大监督成效的主要标志是监督内容和监督意见是否真正落实。所以，我们人大监督必须既要注重监督形式，更要注重监督的结果和效果。如《监督法》中规定的“一府两院”对人大常委会审议意见的研究处理情况要反馈，并向社会公布，必要时人大也可以作出决定，在规定的情况下，还可以组织质询和特定问题调查，以求得有关问题得到切实解决，这在某种程度上也指明了人大常委会必须对监督结果和效果的重视。

（三）加强自身建设，提高监督水平。《监督法》的实施，对各级人大及其常委会的监督工作提出了更高要求，任重道远。因此，进一步加强人大自身建设，成为履行好人大监督职责、加强人大监督工作的重要基础和前提。

要提高人员素质。人大监督工作涉及一个地区政治、经济和社会生活的各个方面，如果人大作为监督的主体，没有过硬的素质水平，就不能把握正确的政治方向，更难以做好人大监督工作。因此，要注重指导和督促人大代表和常委会组成人员认真学习与人大工作密切相关的政治、法律和基本业务知识，不断增强他们履行职责的责任感和使命感，提高他们参与管理地方国家事务的能力和水平。《监督法》中突出了人大专门委员会、常委会工作机构和办事机构的作用，如常委会会议前的调查研究、监督议题确定、会前对专项报告提出意见、审议意见归纳整理、对“一府两院”研究处理审议意见情况提出意见、开展跟踪监督检查等，都需要做好咨询、参谋和服务工作。因此，提高这些人员的政策法律水平，增强他们调查研究、分析综合、文字功底、沟通协调等能力，也显得尤为重要。同时，要按照党的十六大提出的“优化人大常委会组成人员结构”的要求，进一步优化常委会组成人员的年龄结构、知识结构，并逐步改善人大工作机构编制少、人员少、年龄偏大以及机构设置不尽合理等问题，为人大更好地履行监督职责提供保证。

要提高常委会会议的审议质量。人大常委会是会议制机关，其行使职权的主要方式是召开会议，集体审议决定重大问题。因此，常委会会议是开展监督工作的一个十分重要的环节。一要改进调研方式。《监督法》规定，常委会审议报告前，主任会议可以组织有关人员进行视察或调研。所谓要改进调研方法，就是要注重采用无陪伴调研、独立调研的方式，以免被有关部门“牵着鼻子走”，看不到真实全面的情况，也可以采用民意调查等科学调查方法，提高调研的科学性。二要严格专题报告的送交时限。《监督法》已有了具体规定，人大常委会要坚决执行，避免以前那种要开会了报告才匆忙送来，委员还没看明白就要发表意见的现象。三要重视询问权的运用。《监督法》明确了常委会组成人员审议议案和有关报告时可以询问，这是一项很有意义的创新。提出询问，一问一答，程序简便，方式灵活，便于操作，有利于把监督工作引向深入。四要抓好对审议后报告的处理。人大常委会在听取和审议有关工作报告后整理出的审议意见，应真实、全面、准确、鲜明，使“一府两院”能有效、及时的研究处理。人大常委会认为必要时，也可以采取刚性措施，对专项工作报告作出决议。常委会要采取检查、视察等形式，对决议和意见的落实情况进行跟踪督查，并做好有关专项工作报告、审议意见及“一府两院”对其研究处理情况的公开公布工作，以增强监督的透明度和效果。

要加强制度建设。目前，《监督法》的出台已为地方人大监督工作提供了可靠的法律依据，常委会必须认真贯彻实施；对《监督法》中作原则规定的，应积极探索，积累经验。如我们以前在实践中探索出来的代表评议、执法评议、执法检查等监督方式，都是一种创新，实践证明也是行之有效的。因此，逐步完善和创新监督工作，不但是地方各级人大适应新形势、新任务的要求，而且也是加强人大监督工作，推进社会主义民主法制建设的需要。要进一步结合实际，制定具体的监督工作制度。只有通过建立和完善各方面的工作制度，并认真付诸实施，坚持按制度办事，用制度管人，才能促使常委会的监督工作进一步走向法律化、规范化和制度化。也只有这样，才能把监督工作做实，才能增加监督力度，才能体现监督效果。

参考文献：

①《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（2006年8月27日十届全国人大常委会第23 次会议审议通过）；

②王敏侠.陈万灵.胡晓明,《地方人大常委会贯彻实施监督法的几点思考》，铁岭市人大常委会信息网，人大论坛， 2007年6月18日；

③施泽琼，《擎利剑，树权威，加强改进人大监督工作》，合川区人大信息网，理论研究，2007年7月27日

④《浅谈实施〈监督法〉后如何加强人大监督工作》，燕赵人民代表网，特稿栏目，2007年7月20日

⑤《完善人民代表大会制度的重要法律》，人民网，理论研究，2007年02月05日