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撰写并提出议案、建议是法律赋予人大代表的重要权利，是人大代表的基本职责，是人大对代表工作的重要规定，也是选民对代表的起码要求。选民选出代表，是希望代表搜集民情，汇聚民智，反映民意；是希望代表将下情通过人大这条重要渠道，向上反映到政府的有关部门，帮助解决实际问题。
撰写议案、建议也是代表的基本功之一。要履行好代表的职责，就必须练好代表的“基本功”。代表的“基本功”，即指代表履行职责必须具备的基本素质和掌握的基本技能，它是代表履行职责的基础，是代表充分发挥作用的必要条件和有效保障。代表的“基本功”包括哪些内容？怎样练好代表的“基本功”？什么是议案与建议？议案与建议有哪些区别？怎样撰写并提出议案与建议？这里谈谈笔者的一点肤浅认识和实际做法，仅供参考。
代表的“基本功”从大的方面来说，可以分为必须具备的基本素质和必须掌握的基本技能两部分。具体而言，基本素质包括思想政治素质和文化素质，我把这部分称为“德”、“识”、“学”。基本技能则包括“腿功”、“耳功”、“脑功”、“手功”、“嘴功”，我把这部分称为“才”。概括起来，代表的“基本功”就是“德”、“识”、“学”、“才”四大要素，以及“腿”、“耳”、“脑”、“手”、“嘴”五种功夫。这四大要素、五种功夫相辅相成、缺一不可。少了哪一种，代表履职都难到位。
先说代表应该具备的基本素质。思想政治素质是代表最重要的素质，它包括代表的宗旨意识、责任意识、群众意识、全局意识、法律意识、学习意识、奉献意识。代表是人民选举出来的，应具有强烈的社会责任感和历史使命感。应站在人民（特别是弱势群体）的立场上，为人民说话，为弱者说话，做人民的代言人。应围绕党和国家的中心工作、重点工作，结合人大的立法重点，抓住人民群众普遍关心的问题，从国家改革、发展、稳定的大局出发，建言献策。应了解和熟悉法律法规，知法、守法、用法，一切在法律允许的范围内行动。应虚心学习，不耻下问，不懂就学，“三人行，必有我师焉”。好学、爱学、乐学，越学越充实，越学越快乐，越学越有自信。一天不学心里慌，两天不学空荡荡，三天不学睡不香。还应“甘于付出，不思索取”，时时准备吃苦，事事准备受累。代表不仅是光荣的职务，更重要的是责任和付出。
前言 怎样撰写人大议案、建议
文化素质也是代表应具备的重要素质。文化素质是基础，是前提。一个人不能没有文化素质，一个代表更不能没有文化素质。文化素质包括知识修养和精神涵养等内容。知识修养是外在的、显性的，精神涵养是内在的、隐性的，“腹有诗书气自华”就是这个意思。代表要履行职责，应该努力学习马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观，努力了解和学习党和国家的有关重大路线、方针、政策和国策，努力学习和掌握宪法、代表法、选举法、组织法等各种法律、法规，努力熟悉和掌握基本国情、省情、市情、区情（县情），了解并把握世界发展的基本趋势，努力学习现代科学文化知识，完善自己的知识结构，特别是要努力学习和了解人民代表大会制度、现代政党知识和有关政治理论知识，学习人民代表大会的议事规则和工作程序，学会审议各项工作报告、审议法律案、审查批准国民经济和社会发展计划，审查批准财政预算、决算等内容。学会运用基本的现代调查研究和信息统计方法（包括互联网网络技术等等）来搜集民情、汇聚民智、反映民意，掌握撰写和提出议案、建议、批评和意见的基本方法。还要注重加强代表的精神涵养，特别是政治素养和人格涵养。
再说代表应该具备的基本技能。代表首先应具备“腿功”，要多到基层去调研，多到民间去问计，坐在高楼大厦和办公室里是永远不知道实际情况的，浮在表面容易被假象所蒙蔽。要勤于观察，善于观察。眼见为实，耳听为虚。其次应具备“耳功”，多参与各种座谈会、研讨会、汇报会，听取各方面的意见、观点，了解、熟悉情况，增长见闻，提高自己的分析判断能力。再次应具备“脑功”，要乐于思考，勤于思考，善于思考。凡事都要弄个明白，不人云亦云，有自己的见地，不偏听偏信，而应兼听则明，不只顾当前，而应谋事长远。再次应具备“手功”，要爱写、常写、会写，熟练掌握各种文稿写法，特别是议案、建议、批评和意见的写作要求。可以借助他人之力来共同完成议案、建议，但千万不能完全依赖于他人，从而丧失代表工作的主动性、创造性。有条件的代表，还应掌握计算机知识技能，学会上网搜集资料，了解民情世事。最后还应具备“嘴功”，当代表不是到人大去挂“眼科”、“耳科”，只听别人发表意见，自己默不作声，枯坐一旁，而应踊跃地发表自己的意见和观点，做到言之有理，持之有据，贡献自己的一得之见。
怎样练好代表的“基本功”？唯有学习、学习、再学习，实践、实践、再实践，舍此没有任何捷径和坦途。武功高强的拳师是从练扎马步起家的，教艺精湛的名师是从“三字一话”（即粉笔字、钢笔字、毛笔字和普通话）起步的，优秀的人大代表也是在不断学习和实践中成长起来的。谁都不是天生的称职代表，谁都不是不学而知、不练而行的天才，世界上也没有这种天才。只要有决心、有恒心、有信心，常练代表的“基本功”，就一定能成为一名称职的人大代表。
撰写议案建议也是代表的基本功之一。人大对代表的议案、建议撰写有比较明确的要求，这些要求主要体现在《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》、《全国人民代表大会代表的议案处理办法》、《全国人民代表大会代表建议、批评和意见处理办法》等文件规定中。“工欲善其事，必先利其器”。代表履行职责前，应事先了解并熟悉这些规定和要求，这样才能提出比较有分量的议案建议。
所谓议案，是指由法定机关和人大代表依照法定程序提请本级人民代表大会会议或者人大常委会会议进行审议并作出决定的议事原案。
法律对议案的提出、议案的内容和处理程序作出了明确的规定：
议案的提出者必须是法律规定的机关或者代表。地方组织法规定：地方各级人大举行会议的时候，主席团、常务委员会、各专门委员会、本级人民政府，县级以上的地方各级人大代表10人以上联名，乡、民族乡、镇的人大代表5人以上联名，可以向本级人民代表大会提出议案。同时规定，县级以上地方各级人大常委会主任会议，县级以上地方各级人民政府，人大各专门委员会，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大常委会组成人员5人以上联名，可以向本级人大常委会提出议案。
议案的内容必须是属于法律规定的本级人大或者人大常委会职权范围内的事项。依法应当由地方各级人民政府及其所属部门、人民法院、人民检察院等机关，或者就其他组织处理的问题、制定行政法规、调整行政区划、调整机构编制、申请经济文化建设项目、增加劳动工资、解决某项专款等事项，不宜作为议案提出。
议案应当在规定的时限内提出。各级人民代表大会在每次会议的主席团第一次会议上，都要对代表提出议案的截止日期作出决定。法定的提案机关和代表，可以在大会举行前或在大会期间提出议案，但必须是在主席团决定的议案截止日期前提出。
提出的议案应当按照法律规定的要求，写清案由、案据和方案。案由是指议案提出的理由；案据是指议案提出的根据；方案是指解决问题的具体办法和具体意见。如果是立法案或地方性法规修正案，应当附有法律、地方性法规草案或者修正草案。
议案的处理程序是由法律规定的。代表团或代表联名提出议案后，主席团可以有以下三种处理方法：一是决定列入大会议程；二是不列入大会议程；三是先交有关的专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。
对于列入大会议程的议案，主席团交由各代表团进行审议，同时可以并交有关的专门委员会审议、提出报告，最后由主席团决定提请大会全体会议表决。
对于不列入大会议程的议案，经大会主席团审议决定后，可以作为代表建议、批评和意见，由人大常委会办事机构交由有关机关、组织研究处理。
对于经有关专门委员会审议，提出列入会议议程的议案，由主席团决定是否列入会议议程，或者交有关专门委员会进一步审议提出意见，由人大常委会审议决定。
向大会提出的议案，在交付大会表决前，提案人可以要求撤回。经主席团同意撤回的议案，会议对该议案的审议即行终止。
与议案有所不同，建议、批评和意见是人大代表向本级人民代表大会或者人大常委会提出的对各方面工作的看法、建议、主张、批评和意见等的总称，通常被简称为“代表建议”。
代表的建议、批评和意见，在代表大会举行期提出的，即是向代表大会提出的；在代表大会闭会期间提出的，即是向人大常委会提出的。
县级以上各级人大代表的建议，依据法律规定的程序由本级人大常委会的办事机构交有关机关和组织研究处理并负责答复。乡、民族乡、镇的人大代表的建议，由本级人民代表大会主席团交有关机关和组织研究处理并负责答复。负责办理代表建议的机关组织应在交办之日起3个月内，以书面形式答复代表。经交办机关同意，少数复杂的问题可以延长至6个月内答复。代表对答复不满意的，可以提出意见，由原办理机关、组织在一个月内重新办理答复。
议案与建议、批评和意见的主要区别在于：
议案是法定机关和法定提案人依照法定程序提请代表大会或人大常委会列入会议议程进行审议并作出决定的议事原案，建议、批评和意见则是人大代表向代表大会或人大常委会提出的对各方面工作的意见和建议。
议案必须是由法律规定的机关或者代表，按法定的联名人数，依照法定的程序提出，而代表的建议、批评和意见，可以代表个人提出，也可以代表联名提出。
议案内容必须是属于本级人民代表大会或者人大常委会职权范围内的，而建议、批评和意见则对各方面工作都可以提出。
议案的书写形式要求有案由、案据和方案，法律案还要附有法律修改草案，而建议、批评和意见的书写形式没有法定要求。
议案与建议、批评和意见的处理程序不同。议案由大会主席团或者主任会议决定是否列入会议议程，或先交有关专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再由主席团或者主任会议决定是否列入会议议程，而建议、批评和意见，是由人大常委会办事机构交由有关机关、组织研究处理。
至于全国人民代表大会的议案和建议，根据《全国人民代表大会代表议案建议处理办法》关于代表提出议案的有关规定，代表议案应当符合下列条件：（一）由全国人民代表大会一个代表团或者三十名以上的代表联名向全国人民代表大会提出；（二）内容属于全国人大及其常委会职权范围内的事项；（三）要求列入全国人大及其常委会会议议程进行审议的事项。
下列事项不应当作为代表议案提出：（一）国务院行政管理职权范围内的事项；（二）应由地方各级人民代表大会和地方各级人民政府处理的地方性事务；（三）人民法院和人民检察院审判权、检察权范围内的事项；（四）政党、社会团体、企业事业组织和个人的事务；（五）其他不属于全国人民代表大会及其常委会职权范围内的事项。
全国人大代表的议案应当有案由、案据和方案。案由应当明确清楚，案据应当充分合理，方案应当具体可行。代表提出法律案，最好同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的相关资料。代表团提出议案，应当经过代表团全体会议充分讨论，由代表团全体代表过半数通过，并由代表团团长签署。
全国人大代表联名提出议案，领衔代表应当向参加联名附议的代表分别提供议案文本，经附议人认真审阅同意后，再签名附议；有条件集体讨论的，应经集体讨论，取得一致意见后，签名提出，以示共同负责。
根据《全国人民代表大会代表建议、批评和意见处理办法》中关于全国人大代表提出建议、批评和意见的有关规定，全国人大代表应当主要围绕国家改革发展稳定的大局，政治、经济、文化、社会生活中的重大问题和人民群众普遍关心的问题，对全国人大及其常委会、国务院及其部门、最高人民法院、最高人民检察院和其他机关、组织的工作提出建议、批评和意见。
下列情况不应当作为全国人大代表建议、批评和意见提出：（一）涉及解决代表本人及其亲属个人问题的；（二）代转人民群众来信的；（三）属于学术探讨、产品推介的；（四）没有实际内容的；（五）其他不应当作为代表建议、批评和意见的。
全国人大代表建议、批评和意见应当实事求是，简明扼要，做到有情况、有分析、有具体意见。代表建议、批评和意见应当一事一议，使用统一印制的代表建议、批评和意见专用纸并亲笔签名。
上面对什么是代表议案及代表建议、批评和意见，议案与建议、批评和意见的联系与区别，以及如何撰写并提出议案与建议、批评和意见，都做了说明。那么，怎样写好议案与建议呢？
撰写议案与建议，不同的代表有不同的感受和体会。有些老代表，思想政治素质高，参政议政能力强，经验非常丰富，撰写的议案与建议往往针对性强，产生了积极的社会效果，令人钦佩，值得学习。笔者就从他们身上学到不少东西。笔者当全国人大代表时间仅仅才五年，如算学龄，也不过是小学五年级，还没读初中呢，谈不上有什么体会和经验。但毕竟作为过来人，“春江水暖鸭先知”，多多少少也有些酸甜苦辣。这里现身说法，以自己五年来在全国人大提出的议案与建议为例，给新代表做个交流，以便互帮互学，共同进步。
就笔者个人实践的情况而言，我感到在具体撰写议案、建议时，应注意做到“三点四性”。所谓“三点”，即点出问题（现象）、点出原因、点出建议（对策）。所谓“四性”即强调问题（现象）的重要性（或必要性）、普遍性、紧迫性和解决问题的可行性（或可操作性）。这里以笔者2003年3月在十届全国人大一次会议上撰写并提出的《关于实行农村九年义务教育完全免费制的建议》为例，略作说明。笔者在深入调查农村义务教育现状的基础上，首先指出实行农村九年义务教育完全免费制是政府的基本公共职能之一，是关系到国民基本素质提高、民族未来振兴的大事（重要性），是改革开放二十多年后让广大农民共享改革成果的必要（必要性），是国际社会（绝大多数发达国家和一部分欠发达国家）普遍采取的做法（普遍性），是国家2002年9月在农村全面推行税费改革后由于财政转移支付未能及时到位、农村义务教育质量急剧滑坡从而亟待解决的需要（紧迫性）。接着指出国家改革开放二十多年来，经济发展迅速，国家财政能力有了很大增强，只要高度重视，明确责任，完全有条件、有可能实行农村九年义务教育完全免费制（可行性）。最后对如何具体实行提出了“分类承担、分步实施”八字建议。“分类承担”就是将全国分为东部发达、中部一般和西部欠发达地区三类地区：西部欠发达地区由中央财政全额承担；中部一般地区以地方财政为主，中央补贴为辅完成；东部发达地区则由自己承担有关费用。“分步实施”就是从最贫困的592个国家级贫困县开始实行义务教育完全免费，再推广到全部农村，最后再推广到城市。这八字建议既是实行农村义务教育免费的原则设想，又是工作思路和方案（可操作性）。
再以笔者2005年3月和2006年3月在十届全国人大三次和四次会议上连续两次提出的《关于建立大学生医疗保障体系的建议》为例，做一说明。笔者在该建议开头便指出：“随着教育的发展和大学扩招，我国的大学生越来越多。这样一个庞大的人群，如果没有得到基本医疗保障，将多么令人担忧。”（重要性、必要性）“近年，学生突发重症的事件接连不断，这个问题越来越突出，尽快解决大学生医疗保障已是当务之急，迫在眉睫。”（普遍性、紧迫性）接着分析了产生这个问题的社会原因和个人原因。最后明确提出建立社会保险、商业保险和救助基金相结合的三位一体的大学生医疗保障制度——以社会基本医疗保险为主，商业保险为辅，救助基金为补充的大学生医疗保障体系的建议（可行性、可操作性）。
按照全国人大的要求，代表提出法律案，最好同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的相关资料。五年来，笔者在全国人大曾提出多件法律案，比较有代表性的是提出制定《村民委员会选举法》、《乙肝病原携带者权益保护法（条例）》和《反就业歧视法》，这些立法建议都附有法律草案文本及其说明（由于篇幅有限，本书未包含此部分内容，读者可见笔者近期在湖北人民出版社同时出版的《怎样写立法议案》一书）。
写好议案建议，说难也难，说不难也不难。只要牢记职责，甘于付出，勤学苦练，动脑动手，就一点不难。反之，则很难。笔者深信，以在下之愚钝，尚可如此，以读者之聪慧，岂不胜笔者十倍、百倍乎？ | 
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