中国食品安全法（2009）述评

叶永茂

2009.03 杭州

前言——《食品安全法》立法回顾：（2004.7~2009.2）

（一）从《食品卫生法》修改到《食品安全法》（草案）的出台（2004-2005）

（二）《农产品质量安全法》的加速制定和地方食品安全立法的热潮（2006-2007）

（三）全国人大常委会四次审议的特点和曲折进程（2007.12-2009.2）

（四）《中国食品安全法》的颁布和实施彰显了国家对人民生命、健康负责，进一步强化食品安全监管的决心和信心，是中国食品安全法制建设的里程碑。

一、中国食品安全法三大特点：

（一）本法“关注民生、广纳民意、开门立法”，变部门立法为国家立法——偏重于“立法程序”方面的特点

（二）本法首次在立法上明确要在中国建立三个食品安全责任体系；以实现“食品安全责任治理”并落实问责制：

 （1）各级政府对食品安全负总责体系——强调县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监管工作，建立健全食品安全全程监管的工作机制。

（2）监管部门（分段监管体制）各负其责体系——即卫生部承担食品综合协调职责：负责食品安全风险评估；食品安全标准制定；食品安全信息公布；食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定；组织查处食品安全重大事故等。而质检总局、工商行政管理局和国家食品药品监管局分别对食品生产、食品流通、餐饮服务实施监管。由于在法律上明确了“分段监管”体制，所以本法要求成立国务院食品安全委员会，以加强对各监管部门的协调指导，旨在加强部门间配合，消除监管空隙，突出全程监管。而“食品安全监管体制的理顺”是这次食品安全立法的最重要使命之一。

(3)食品企业（生产、经营）是食品安全第一责任人体系：本法明确食品生产经营者作为食品安全第一责任人应承担的义务，要按法律法规和食品安全标准进行生产经营，对其生产经营食品的安全负责。

（三）整个食品安全法涵盖了“从农田到餐桌全程监管”的（思想）特点；明确了食用农产品监管部门的责任，确保食用农产品安全，从而从源头上加强食品安全工作——偏重于立法具体涉及“技术科学层面”的特点

二、中国食品安全法建立的八大制度

温总理亦强调制度是最根本的。法制办多次强调：“谁来管并不重要，重要的是要有一套好的制度。”《食品安全法》在制度上有很多创新：

（一）食品安全风险监测与评估制度

本法规定：国家建立食品安全风险监测制度：对食源性疾病、食品污染以及食品中有害因素进行监测。

国家建立食品安全风险评估制度：对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估。

该制度体现了食品安全监管“预防在先”理念。强调食品安全风险评估的结果是制修订食品安全标准和对食品安全实施有效监管的科学依据。

（二）食品安全标准和标准化制度：

本法明确：制定食品安全标准应当以保障公众身体健康为宗旨，做到“科学合理、安全可靠”。

“食品安全标准是强制性标准”，并明确要统一制定食品安全国家标准；国务院卫生行政部门应当对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品行业标准中强制执行的标准予以整合、统一公布为食品安全国家标准。

食品安全标准分国家标准、地方标准、企业标准三类。规定了食品安全标准的八方面内容

（三）一般食品、食品添加剂、食品相关产品生产、经营制度：

（是本法篇幅最大的一章、突出企业是“食品安全第一责任人”的原则）

1、国家对食品生产（加工）、食品流通、餐饮服务实行许可制度

2、食品生产经营应符合食品安全标准，并符合10项要求，明确禁止生产经营十一大类不安全食品

3、国家鼓励食品生产、经营企业符合GMP；实施HACCP

4、食品生产、经营企业应建立并执行“从业人员健康管理制度”

5、食品生产、经营企业建立进货查验记录制度、食品出厂检验记录制度及农业投入品（食用农产品）安全使用制度等。

6、国家对食品添加剂生产实行许可制度：未经许可，不得添加。而添加剂使用应：（1）技术上确有必要（2）安全可靠。国家对食品相关产品生产实行许可制度

7、并明确对新食品原料、食品添加剂新品种、食品相关产品新品种实行审批制度

8、国家建立不安全食品召回制度（自愿召回与责令召回）

9、食品生产加工小作坊和食品摊贩具体管理办法由省、自治区、直辖市人大依照本法制定。

10、生产经营的食品中不得添加药品，但可以添加既是食品又是中药材的物质

（四）特殊食品监管制度

1、本法对“保健食品”实行严格监管。具体办法由国务院定。

2、转基因食品、乳品、生猪屠宰、酒类、食盐的食品安全监管，适用本法；法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

3、“铁路食品”“军用食品”依照本法制定

4、“婴幼儿食品”和“其他特定人群食品”有特殊要求（如：标签中营养成分等）

5、“新食品原料”需进行许可（审批）

6、“进出口食品”：

首次进口食品添加剂与食品相关产品及无国标进口食品需审批；境外生产企业需CIQ注册；外国出口商代理商需备案；进口食品标签审查，检验合格后进口等。

出口食品原料种植、养殖场CIQ备案，出口食品企业CIQ注册，检验合格后出口等。

（五）食品安全检验制度

1、本法强调食品检验机构须依法取得资质认定后，方可从事食品检验活动，食品检验机构的资质认定条件和检验规范，由卫生部规定。

2、本法强调必须依法，按食品安全标准和规范进行检验，尊重科学，恪守道德，保证结果客观、公正。

3、实行检验机构与检验人员负责制。

4、无论执法部门、生产经营者、消费者等需委托食品检验的应委托符合本法规定的食品检验机构检验。

5、食品不得实施免检。

（六）食品安全跟踪与追溯的食品标签和声称制度；食品广告管理

1、标签一方面作为食品生产、经营企业向消费者提供食品质量安全信息，同时也是向消费者，向社会的承诺和担保声称，也是消费者获取食品安全信息的主要日常途径。

2、标签也是食品安全跟踪/追溯制度重要一环。

3、本法强调的有：预包装食品标签；婴幼儿主辅食品标签；食品添加剂的标签等的应有内容和注意事项。

4、食品广告内容应真实、合法，不得含有虚假、夸大的内容，不得涉及疾病预防、治疗功能。

5、监管部门、检验机构、行业协会、消协不得以广告和其他形式推荐食品。

6、团体、组织、个人推荐问题食品（虚假广告），造成损害的，与生产经营者承担连带责任。

（七）食品安全信息管理制度：

1、国家建立食品安全信息统一公布制度：下列四类信息由卫生部门统一公布：

（1）国家食品安全总体情况

（2）食品安全风险评估信息和风险警示信息

（3）重大食品安全事故及其处理信息

（4）其他重要食品安全信息及国务院确定需要统一公布信息

  2、局限于特定区域的食品安全（风险评估/风险警示）信息和重大事故及其处理信息，可以由有关省、自治区、直辖市政府卫生部门公布。

3、分段监管各部门可依据各自职责公布食品安全日常监督信息

4、食品安全信息应准确、及时、客观。注意“向上级报告”和“相应通报”。

（八）食品安全应急机制和危机管理制度

1、本法规定：各级政府（从国务院到地方政府）必须制定“食品安全事故应急预案”。各食品生产企业应制定“食品安全事故处置方案”。

2、发生事故单位应立即予以处置，防止事故扩大。相关部门应及时报告

3、卫生行政部门接报告后立即会同有关监管部门调查处理并采取：

（1）紧急救援、组织救治

（2）封存问题食品及原料，进行检验；根据不同情况予以召回，停止经营并销毁

（3）封存被污染的食品用工具及用具，责令清洗消毒

（4）做好信息发布工作

（5）CDC做好卫生处理和流行病学调查

4、发生重大食品安全事故：

（1）、政府成立指挥机构 

（2）、启动紧急预案 

（3）、组织事故责任调查，提出查处报告并进行责任追究（事故单位、监管部门、认证机构等）

三、食品安全法中法律责任得到充实和加强，加大了对食品安全违法犯罪的震慑力

（一）公众最大的呼声和对食品安全立法的意见

（二）食品安全法进一步加大对违反该法的食品生产和经营者的惩罚力度，规定了相应的“民事赔偿责任”“行政处罚”，严重的处以“刑事责任”。从没收违法所得，没收违法食品、食品添加剂及相应原料、工具、设备等；从警告、罚款、吊销许可证、停产停业、直至责任人若干年不得从事食品相关工作；涉及犯罪的追究刑事责任等，应该说：食品安全法对于生产经营不安全食品行为的处罚力度还是比较大的。

（三）本法在《监督管理》章节中，把监管部门种种执法权规定清楚的同时，在《法律责任》中亦强调了各级政府、监管部门、检验认证机构等相关部门失职、渎职的惩处：从记过、降职、撤职、开除直至刑事责任规定也很具体。表明我党和政府坚定执政为民的决心，致力于打造公正、透明、高效、负责的执政形象，把官员问责制落到实处的决心！

（四）《食品安全法》在法律责任方面有新意之处至少有四：

1、我国民事法律提到的赔偿，都以“补偿”为原则，一般是“一赔二”，而过去《消法》是“损一赔一”（消法49条），本法提出“损一赔十”：考虑到食品安全事件的后果与影响重大，本法提出生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或销售者要求支付价款十倍的赔偿金。 

2、本法提出“民事赔偿优先”：即如违反本法规定，应承担民事赔偿责任和缴纳罚金时，其财产不足以同时支付时，“优先承担民事赔偿责任”。以确保消费者权益

3、而且本法还引入了“行业驱逐”概念，即如果食品企业有问题，不仅许可证要吊销，而且直接主管人员5年内不能从事相关工作；如果检验机构人员出具虚假报告，除开除或刑事处罚外，10年内不得再从事检验行业。

 4、、“一次违法不二次罚”：在严厉打击违法的同时，也强调“对生产经营者同一违法行为，不得给予二次以上行政处罚”