为落实中央依法治国基本方略，推进“法治鄞州”建设，区人大常委会把审议政府依法行政工作情况作为2015年重要议题，制订工作方案，成立依法行政工作领导小组，由王自强主任任组长，下设六个调研小组，分别由各位大主任牵头，带领各工委到联系的区政府20个重点执法部门和5个其他部门调研，并分类、分片召开多个座谈会，听取人大代表、镇乡人大主席、基层村（社）干部、律师等多个群体的意见建议。调研中发现区政府及重点执法部门依法行政工作仍存在一些问题，建议高度重视并采取措施予以改进。

一、依法行政工作存在的主要问题

2012年以来，区政府强化法治思维、优化职能配置、完善制度机制、规范权力运行，依法行政工作取得了较好成绩：依法行政的认识进一步提高，理念进一步提升，各项制度措施进一步完善，执法水平和能力不断提高。但与建设法治政府、服务政府、透明政府等要求相比，与群众的愿望和要求相比还有一定差距。依法行政工作推进难有客观原因，如当前的行政立法还不能适应依法行政需要，行政法规的规定还不完善，法规之间存在不协调情况；“三改一拆”、“五水共治”等重点工作、重点工程压任务、抓进度与依法行政的程序要求相冲突；部门职责边界不清，不少纵向和横向的事权划分不清晰、不规范，存在职责交叉、重叠现象；重点部门的执法力量配置相对薄弱等。但从主观上分析，依法行政工作仍存在不少问题：

一是法治思维思考问题、法治方式处理问题的习惯还没有完全形成。多数行政干部的法律意识、法治观念与过去相比有较大进步，但部分干部的依法行政意识有待进一步提高，习惯于传统的思维方式和工作方法，在依法行政与完成上级工作任务相矛盾时，首先服从于完成上级工作任务，把依法行政抛在一边，没有充分认识依法行政的必要性和重要性，真正把依法行政作为政府运作的基本准则。领导干部个体依法行政的能力也存在差异，导致在实际工作推进中存在不平衡情况。

二是行政活动的严肃性和规范性还没有得到全面的遵循。没有完全做到“法定职责必须为、法无授权不可为”，不作为、乱作为、慢作为现象不同程度存在。多数行政部门主动执法意识不强，存在多一事不如少一事的想法，被动执法较多。重事后整治，轻事前预防；重审批，轻管理，且事中、事后监督工作不到位，如工商执照批出后，无后续管理，导致网络骗子公司越来越多；又如消防审批要求较高，但批出后监管工作不到位，群众意见较大。一些涉多个部门管理的事项，有利益抢着作为，无利益互相推诿，导致群租房、“三合一”厂房、车棚车库出租、塘渣车整治等涉及多部门问题成为老大难问题。个别部门选择性执法、弹性执法，自由裁量权过大。去年区检察院查处的城管执法领域职务犯罪19起19人，涉案人员在执法过程中就存在任意性执法、象征性执法和选择性执法，利用手中的权力权钱交易，吃拿卡要。

三是行政执法的能力和水平尚有不足。政策制定的社会稳定风险评估、成本效益分析明显缺失，政策之间不统一、不协调，定义、条款表述不清，逻辑性不强现象个别存在，给操作带来难度。执法中缺乏法定职权的主体，实施不属于自己的具体行政行为，近三年行政诉讼案件中，超越职权被确认违法的有21件，占败诉案件的51.2%。一些部门对程序要求重视不够、把握不准，法定时限、事实认定、证据收集、操作环节、文书制作等还不够严谨，区法院近三年受理的行政诉讼案件中，因程序违法导致败诉的案件占败诉案件总数的26.8%。此外，一些行政机关负责人在行政诉讼中出庭不力，应诉水平亟待提高。

四是打造公开政府、透明政府有待努力。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》中规定了依法行政的基本原则和基本要求，明确规定：“必须把推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能有机结合起来”，做到“便民高效”，但是一些部门自身利益保护意识较强，在推进简政放权、深化政府信息公开方面做得不够好。2014年区政府对部门职权进行了集中清理，35家区级部门共梳理出职权事项7705项，清理后公布的权力清单为3892项，虽然“瘦身”近半，精简幅度达49.5%，但清理后的权力事项仍然数量庞大，被清理的大多数是一些虚置的权力，“手续繁、办事难”没有得到根本改观。又如《政府信息公开条例》对政府信息公开作了明确要求，但一些部门未能做到应公开尽公开，公开内容仍然是粗线条的，存在“形式上公开多，实质上公开少；结果公开多，过程公开少；原则方面公开多，具体内容公开少”的情况。

五是对行政活动的监督机制亟需加强完善。从表面看，对行政机关的监督部门也不少，除党的监督、权力机关的监督、司法监督、群众监督等外部监督外，还有行政机关内部的行政监察监督、行政审计监督、行政复议监督等内部监督，但这些监督没有发挥整体效能，仍然存在监督不力的现象。各种外部监督因信息不对称，不能有效介入，如由于行政机关与检察机关的信息平台尚未建立，检察院难以掌握行政部门执法信息，因此对行政执法工作监督难度较大。而行政机关的内部监督属自身纠错，效果并不明显。如行政监察机关的监督仅限于对有违法违纪的行政执法人员的查处，对行政执法机关的具体行政执法行为是否合法、是否得当无法监督；行政复议制度虽已建立多年，但由于上下级行政机关在政绩、工作成效等方面有着千丝万缕的联系，上级行政机关纠正或查处下级行政机关的违法行政行为存在多方面制约和牵制因素。据统计，区法制办2012年以来三年多时间仅受理行政复议案件125件，除宣传不够、群众知晓度不高外，群众对政府机关内部监督信任度不高是行政复议案件数量少的主要原因。

二、有关对策建议

一要提高认识，进一步强化依法行政意识。行政机关工作人员特别是领导干部的依法行政观念和能力，直接影响着依法行政的水平和效果。因此要高度重视强化行政机关工作人员、尤其是领导干部的法律意识，完善领导干部和公务员学法制度，推动他们学法、知法、懂法，提高其依法行政的能力，真正树立职权法定、权责统一、依程序行政的观念，切实纠正以权代法、以权压法、以权废法的现象。

二要完善制度，进一步保障政府依法行政。建立健全重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和听证制度，不断完善重大决策的规则和程序，努力做到依法决策、科学决策、民主决策。进一步规范政府规范性文件的制定，按照法定权限和法定程序制定，确保制定工作具有过程的公开性和公众的广泛参与性，使规范性文件在不与法律法规相抵触的前提下，同改革、发展的要求相适应。深化行政审批制度改革，加快“四张清单一张网” 建设。加大政府信息公开力度，规范行政合同管理，强化政府法律顾问的服务参谋作用，提高依法行政的水平。

三要积极探索，进一步推进执法体制改革。以建立权责统一、权威高效的行政执法体制为目标，着力解决群租房、车棚车库出租、“三合一、多合一”厂房整治等权责交叉、多头执法问题。横向上，厘清执法机关职责权限，整合执法主体，相对集中执法权，努力实现执法机构的精简和统一。纵向上，根据区、镇乡（街道）两级政府的职能和事权，探索乡镇综合治理机制，合理配置乡镇急需的规范建设、城市管理、环境保护、市场监管等执法力量。

四要加强管理，进一步规范行政执法活动。进一步规范执法程序，制定具体执法细则、标准和操作流程，切实做到步骤清楚、要求具体、期限明确、程序公正。规范行政执法文书的制作，对执法自由裁量权要细化、量化和严格规范，并公布执行，充分保障行政管理相对人的知情权、表达权、参与权和救济权。加强执法队伍管理，严格实行持证上岗和资格管理制度，健全纪律约束机制，狠抓执法纪律和职业道德教育，定期组织人员参加法律法规知识、执法技能等各类培训，提高他们解决执法中突出矛盾和问题的能力。推行行政执法责任制和执法过错责任追究制，解决执法不公、执法不严等问题。

五要强化监督，进一步提升依法行政质量。要进一步建立健全行政行为内部监督制约机制，强化对决策和执行等环节的监督，严格执行依法作出的行政决定。加强行政复议和应诉工作，畅通行政复议渠道，坚持便民利民原则，依法受理行政复议案件，依法公正做出行政复议决定。严格落实行政机关负责人出庭应诉制度，重视司法建议，改进执法工作。要进一步落实规范性文件制定、清理和向区人大常委会备案的各项规定。