区人大常委会农业和农村工作委员会
新鄞州区现有户籍人口84.2万人,耕地总数27.31万亩,人均0.32亩,仅为全省人均耕地0.56亩的57%,全国的21%(浙江省第二次土地普查数据)。从数据看,我区是经济强区,但却是土地资源弱区,土地资源紧缺,不仅影响工业化和城镇化的进程,也无法满足新农村建设需要,尤其自2002年鄞州撤县建区以来,大量土地指标用于新城区建设,与周边区县及省内其他区域相比,鄞州区农村建筑老旧、密度高(容积率普遍大于1),城乡面貌差异明显。为破解用地矛盾、保护耕地、优化城乡建设用地布局、促进城乡均衡发展,我区自2010年全面启动土地整治工作。
一、我区土地整治工作开展情况
区政府及区国土分局为贯彻落实国务院、省、市政府关于最严格的土地管理制度、切实保护耕地的决策部署,经过几年的探索实践,陆续出台了一系列工作政策和制度,在耕地保护、耕地质量提升、农村土地综合整治等方面做了大量卓有成效的工作,初步形成了政府主导、国土搭台、部门配合、群众参与的土地整治工作局面。
(一)严守耕地红线,切实保护好耕地。区政府出台一系列文件,规定了耕地统筹使用、谁占谁补等原则,层层签订责任状,通过土地开发复垦、外部指标调剂,做到耕地占补平衡。2011年—2016年期间,我区共实施造地开发项目35个,新增耕地3382亩,建设用地整理增加耕地240亩。同时,一方面,加大违法用地打击力度,另一方面,创新举措,设立耕地保护激励资金,补助标准为每亩每年100元,有效提高了村级集体主动保护耕地的意识,违法用地宗数大幅下降。至“十二五”末,我区耕地保有量为48.28万亩,基本农田面积40.87万亩,较好完成了任务。
(二)大力开展高标准基本农田建设和“旱改水”示范建设,提升耕地质量。2011年—2016年,我区完成高标准基本农田建设12.77万亩,划定永久基本农田22.1万亩,始于2016年的“旱改水”示范建设也初见成效。同时,我区在宁波市率先全面实施耕地表土剥离,表土的循环再利用有效确保了垦造耕地质量,此项工作多次受到中央、省、市领导的表扬和肯定。
(三)积极推行农村土地综合整治项目。农村土地综合整治是实现城乡建设用地增减挂钩的具体途径,区政府将此项工作作为破解用地矛盾、拓展用地空间的有效途径和服务新农村、建设新农村的重要抓手积极推进,并出台资金补助政策,区级层面对拆除复耕地块补助15万元/亩,对节余土地补助100万元/亩(水田120万元/亩),补助力度为全市之最,从开展情况看,已取得了一定成效。
二、存在问题和困难
(一)耕地占补平衡面临巨大压力
在建设用地量需求持续增加,而我区耕地数量少、耕地质量不高、后备资源不足的基本情况下,耕地占补平衡是土地整治中最突出的全局性、系统性问题。
1.供需矛盾十分突出。随着我区社会经济发展和城乡建设步伐的加快,对土地资源的需求日益增加,按“十三五”土地利用总体规划,2017—2020年我区尚可使用新增建设用地1.7万亩,而全区仅2017年用地需求就有5236亩。2017年用地需求与市下达的年度指标数,比例达2.9:1,国土资源工作承受的保障发展和保护资源双重压力越来越大。
2.土地指标调剂十分困难。异地调剂指标是我区落实耕地占补平衡的重要途径,目前,市域内经常在调剂的宁海、象山,垦造出的水田等级达不到占优补优要求,慈溪自身需求大,调剂也十分困难。省域内丽水、衢州等地调剂水田耕地指标也存在同样问题。并且从2017年开始,衢州暂停了所有对外指标调剂。
3.后备造地资源十分缺乏。2017-2020年,我区承担的“611”耕保任务为垦造耕地5098亩、建设用地复垦340亩。从对各镇的土地整治潜力调查看,垦造耕地潜力理论数据上看可以完成任务,但可垦造水田资源缺乏,远远无法满足“占水田补水田”的要求。
(二)补充耕地等级低、耕地污染退化问题突出,耕地总体质量下降
当前,我区耕地既存在数量问题,也存在质量问题。补充耕地基础地力后劲不足、农业生产方式不尽合理,造成耕地总体质量下降。
1.部分补充耕地重数量轻质量。《中华人民共和国土地管理法》第三十一条规定,补充的耕地要数量和质量相当,但从前几年的现实情况看,占用的耕地大多数是位于城市边缘的优质地(六等、七等),而补充的耕地大多数位于边远地区或山区半山区,基础地力低、等级低(八等、九等)。
2.农业生产方式不尽合理,现有耕地污染退化问题突出。现有耕地普遍存在地力不足问题。我区农业生产现状是有机肥推广普遍较难,无论是生产量还是使用量都非常小,长期的掠夺式经营造成地力不足,耕地退化。由于种植业比较效益低,农民既缺乏能力也不愿在培养地力方面加大投入,大多数农户仍然为了追求利益,过多使用农药化肥,污染了水源、降低了农田质量。在调研中也发现,由于工业三废、花木种植(特别是咸祥、瞻岐区域)等行为污染了土壤、破坏了耕作层,造成耕地质量持续下降。
(三)农村土地综合整治没有达到预期目标
农村土地综合整治是我区土地整治工作的重要内容之一,是实现城乡建设用地增减挂钩的主要途径,在项目实施过程中,存在规划设计不够科学合理、前期工作时间长、报批环节多、项目实施进度较慢、复垦新增耕地少等问题,没有达到预期目标。
1.认识不到位,存在“三重三轻”的现象。即“重新增,轻复耕”,在调研中发现,部分实施主体对新村建设可使用的新增地块很重视,而对旧村拆迁复垦工作拖延懈怠。“重启动,轻规划”,重视新村建设项目工程启动,而忽视整个新村的科学合理规划。“重零星,轻整体”,正在实施的项目大部分局限于村内零星建设用地拆迁,忽视整个村庄的总体规划和统筹实施,更谈不上多规融合,实行中心村建设。
2.复垦新增耕地少,政策效益难发挥。由于我区农村建筑密度大,要满足新村安置需求,很难做到“多拆旧复垦少建新”。据了解,尚在实施的项目,基本都是建新和拆旧复垦面积比例为1:1。农村建设用地规模减小量少,复垦新增耕地结余量少,政策效益难发挥,没有达到政策预期目标。
三、意见建议
(一)整体规划,强化保护,做好耕地占补平衡工作
区政府要强化规划引领作用,引导土地整治工作有序推进。一要进一步摸清全区土地的现状和整治潜力,充分对接“十三五”期间土地利用、村庄整治、产业发展等规划和本届政府任期的目标定位以及重点工作任务,科学合理地制定土地整治规划和年度工作计划;二要维护良好的用地秩序。强化监管意识,加强土地执法督察,积极发挥基层群众的监督作用,严肃查处乱占滥用耕地行为。加大对闲置土地的处置力度,盘活存量土地;三要抓好开发造地工作。耕地占补平衡是保护耕地的硬杠子、硬要求,必须依法用地、依法补充。区政府在继续做好外购调剂指标的同时,要总体布局,挖掘区内潜力,合理安排重点造地工程开发步骤。例如大嵩滩涂围垦工程,该工程可垦造耕地4700亩,占我区“十三五”期间造地任务数的92%,应抓紧深化完善该区块建设规划,科学核定可实施垦造耕地的区块。镇(街道)要加强领导、落实责任,把任务和要求分解到每个村;财政、国土、农林、水利等相关职能部门要优化服务,简化手续。
(二)扎实开展耕地质量提升工程,不断提高耕地综合生产能力
2014年起,国家对耕地占补平衡规定了数量质量双红线,“占优补劣”已难以为继。区政府要坚持数量质量并重,建立完善耕地质量监督管理机制、耕地质量建设长效投入机制,明确镇(街道)及区级相关部门的职责分工。各镇(街道)要及时落实具体项目和具体地块,推进工程实施。区国土分局要继续做好表土剥离再利用工作,加强开发造地检查和指导,对质量不符合要求的,及时督促整改到位,保证补充耕地质量。农林部门要实施“肥药双控”工程,加大对退化耕地、补充耕地及新建高标准农田土壤改良和地力培肥力度,坚决纠正和制止花木种植等滥用耕地行为,减少季节性抛荒现象,要结合“整洁田园、美丽农业”行动,开展主要道路两侧耕地流转提质。区政府要统筹规划,按照“规划引导、统筹安排、保护资源、保障发展”的总体原则,将高标准基本农田建设与我区永久基本农田范围进行套合,结合农林部门的粮食生产功能区、农业综合开发、小流域整治等项目,整合各项涉农资金,发挥政策合力,提升农业产业规模化、集聚化发展水平,不断提高耕地综合生产能力,实现耕地数量、质量占补平衡双到位。
(三)提高认识,加大力度,深入推进农村土地综合整治
1.整体规划,统筹推进。要贯彻中共中央、国务院《关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见》文件精神,以我区新一轮土地利用总体规划修编为契机,加强农村土地利用供给侧的精细化管理,统筹安排农业用地、建设用地和生态用地,整体推进村庄改造、产业发展、农田水利、生态保护等建设。
2.创新机制,加快推进。要以问题为导向,进一步优化整治方案,强化政策引导,既要用好考核督查的“指挥棒”,又要做好协同配合和服务保障工作,充分调动镇(街道)、村的工作积极性,形成工作合力。区国土分局要根据省国土厅工作新要求,拓展整治工作范围,将整治对象由宅基地为主扩大到宅基地、低小散企业等村级存量建设用地。区政府要进一步健全增减挂钩节余市场化配置机制,建议适度提高节余指标镇(街道)分成比例、加大资金扶持力度,进一步提高镇(街道)工作积极性和村民意愿。同时,要进一步加强对农村土地综合整治项目的监督管理,加快已批项目工作进度。
3.因地制宜,分类推进。农村土地综合整治要结合新农村建设,按照不同的村庄类型、班子力量、村民意愿进行区别对待,不搞一刀切。区、镇政府(街道办事处)要转变工作模式,以“农民自愿”、“成熟一个,实施一个”的原则,做好引导、协调、监督工作,发挥村两委和村民代表的作用,采用联户自建、村内滚动开发等村民自主模式,从政府主导转变为村民主动,顺势而为。对容积率较高、地理位置较好的近郊村,探索货币安置、高层商品房安置等方式,提高农村建设用地集约水平,增加土地节约指标。
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